近年来，随着国际地缘政治格局的深刻调整，出口管制制度日益成为各国维护国家安全与利益的重要政策工具。我国出口管制法律体系在此背景下逐步完善，形成了以《出口管制法》为核心、行政法规为支撑、配套清单为操作指引的制度框架。
本文为“中国出口管制与反制法律制度”系列文章的第一篇，旨在梳理我国出口管制制度的主要法律依据与监管实践。后续文章将分别就“出口管制执法实践与企业合规体系建设”及“中国反外国制裁法律制度与实践”展开论述，以期为企业构建跨境合规体系提供系统性参考。
1 制度背景与立法演进
我国出口管制立法经历了从分散到体系统一的过程。2020年之前，出口管制规定散见于《核出口管制条例》《核两用品及相关技术出口管制条例》《导弹及相关物项和技术出口管制条例》《生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》《军品出口管理条例》等行政法规及部门规章。
2020年12月1日，《出口管制法》开始施行，该法作为我国出口管制领域的基础性法律，统一了管制原则、范围与措施。2024年9月30日，国务院公布《两用物项出口管制条例》，自2024年12月1日起施行，同时废止了《核两用品及相关技术出口管制条例》《导弹及相关物项和技术出口管制条例》《生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》和《有关化学品及相关设备和技术出口管制办法》，体现了两用物项出口管制立法的整合统一。《两用物项出口管制条例》并非简单合并旧有规定，而是在许可制度、最终用户管理、管控名单机制等方面进行了制度创新。
2 法律框架与核心规则
（一）管制物项范围
依据《出口管制法》第二条规定，管制物项包括：1.两用物项，即既有民事用途又有军事用途或有助于提升军事潜力的货物、技术和服务；2.军品；3.核；4.其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的物项。前述物项包括相关的技术资料等数据。
实践中，企业容易忽视“技术资料等数据”也属于管制物项。这意味着，除实体货物外，技术图纸、工艺流程、测试数据等无形资产的跨境转移亦可能触发管制义务。
（二）出口管制的实施方式
我国出口管制主要通过以下方式实施：
1.清单管理制度
国务院商务主管部门制定并公布管制清单，清单所列物项的出口需申请许可。此外，商务主管部门可对清单外物项实施每次不超过2年的临时管制，或经批准禁止特定物项向特定目的国、特定实体出口。
2.许可制度
《两用物项出口管制条例》规定了三种许可方式：（1）单项许可：允许向单一最终用户进行一次出口，有效期不超过1年；（2）通用许可：允许向单一或多个最终用户进行多次出口，有效期不超过3年；（3）登记填报方式：符合特定情形的物项出口，可经登记填报信息获得出口凭证后自行出口。
3.最终用户和最终用途管理
最终用户和最终用途管理是两用物项出口管制的重要内容。出口经营者需提交最终用户出具的最终用途证明文件，商务部门可要求提供所在国政府机构出具或认证的证明文件。最终用户未经许可不得擅自改变物项用途或向第三方转让。
4.管控名单与关注名单制度
对存在违反最终用户要求、可能危害国家安全等情形的进口商或最终用户，商务主管部门可将其列入管控名单，采取禁止或限制交易等措施；对未配合核查导致无法核实最终用户、最终用途的，可列入关注名单，向其出口时不得适用通用许可或登记填报方式。
（三）全面管控原则
依据《出口管制法》第12条规定，对于管制清单及临时管制以外的货物、技术和服务，出口经营者知道或应当知道，或接到商务部门通知相关物项可能存在以下风险的，仍需申请许可：1.危害国家安全和利益；2.被用于设计、开发、生产或使用大规模杀伤性武器及其运载工具；3.被用于恐怖主义目的。此即“全面管控”原则。
管制清单并非判断管制义务的唯一依据，企业需结合物项性能指标、最终用户背景、最终用途等因素进行综合评估。即便物项未列入管制清单，若存在上述风险因素，仍可能触发许可申请义务。
同时，《两用物项出口管制条例》第49条明确了《出口管制法》对域外行为的规制效力：对于境外组织或个人在境外向特定目的国家和地区、特定组织和个人转移、提供：（1）含有、集成或者混有原产于中国的特定两用物项在境外制造的两用物项；（2）使用原产于中国的特定技术等两用物项在境外制造的两用物项；（3）原产于中华人民共和国的特定两用物项的货物、技术和服务的，商务部可以要求相关经营者参照《两用物项出口管制条例》有关规定执行。
3 监管机构与执法实践
我国出口管制监管涉及多部门协同，涉及的主要监管部门及主要职责如下：
（一）商务部产业安全与进出口管制局，负责政策制定、许可审批、监督检查；
（二）海关总署，负责通关监管、质疑鉴别、缉私执法；
（三）工业和信息化部，负责监控化学品相关管制；
（四）国家国防科技工业局，负责军品出口管理；
（五）外交部，负责国际合作与外交应对。
在通关环节，出口发货人需向海关交验许可证件；无法提交的，海关可提出质疑并要求提供证明材料。在质疑、鉴别期间，海关对货物不予放行。对于企业来说，若海关认定货物属于管制范围而发货人未申请许可，可能将面临违法指控。
《出口管制法》第34条至第37条规定了违法行为的法律责任，包括警告、罚款（违法经营额50万元以上的，处5倍以上10倍以下罚款；不足50万元的，处50万元以上500万元以下罚款）、没收违法所得、吊销经营资格等。情节严重的，依法追究刑事责任。（关于执法机制的详细分析，将于本系列第二篇文章中展开。）
4 战略物项管制实践
（一）稀土相关物项
稀土是我国重要的战略资源。2024年以来，商务部、海关总署相继发布公告，对部分中重稀土相关物项、稀土设备和原辅料实施出口管制，管制范围涵盖金属、氧化物、合金、靶材、永磁材料等多种形态。2025年，商务部进一步加强了对稀土相关技术出口的管制措施。
企业在开展稀土相关业务时，需审慎评估：1.物项是否落入管制范围，需对照管制清单的技术参数进行判断；2.最终用户是否涉及军事或大规模杀伤性武器用途；3.是否需向商务部申请许可或进行咨询。
（二）石墨、钨、碲等物项
石墨、钨、碲等物项同样列入管制范围。以石墨为例，高纯度（>99.9%）、高强度（>30Mpa）、高密度（>1.73g/cm3）的人造石墨属于管制物项。对于技术指标处于临界值的产品，企业应采取审慎态度，必要时向商务部提出咨询申请。若企业对物项属性判断失误或未尽合理注意义务，将可能触发违法后果。因此，建议企业建立内部物项识别机制，对产品技术指标进行系统梳理与持续更新。关于物项识别与分类的具体方法，将于本系列第二篇文章中详细论述。
5 企业合规建议
在当前出口管制监管日趋严格的背景下，企业开展跨境业务面临较大的合规压力。企业可从以下方面构建动态合规机制：
（一）开展系统性的物项识别与分类
对照管制清单和技术标准，对经营产品进行全面梳理，建立物项属性档案。对于难以判断的物项，及时向商务部门提出咨询。
（二）开展穿透式尽职调查
对交易相对方、最终用户进行背景调查，关注其是否被列入管控名单或关注名单，是否存在军事关联或其他敏感因素。
（三）建立最终用户和最终用途管理制度
获取并妥善保存最终用途证明文件，关注交易过程中用户或用途是否发生变化，及时履行报告义务。
（四）构建内部合规审查机制
制定出口管制合规政策，设立专门岗位或部门负责合规审查，开展定期培训，建立风险防火墙与档案管理制度。
（五）关注政策动态与监管执法案例
出口管制政策处于持续调整过程中，企业需密切跟踪官方发布的清单更新、管制公告及执法案例，及时调整合规策略。
6 结 语
我国出口管制法律法规体系的完善，既是履行国际防扩散义务的需要，也是维护国家安全与发展利益的制度保障。对企业而言，出口管制合规是一项动态博弈与风险缓释的持续性工作，不存在绝对安全的合规方案。企业应保持高度审慎，结合自身业务特点建立适应性的合规机制，在拓展跨境业务的同时有效管控法律风险。
此外，除出口管制外，我国还建立了反外国制裁法律制度，包括《反外国制裁法》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》《不可靠实体清单规定》等。企业在应对外国制裁、处理跨国法律冲突时，还需关注相关反制措施的法律风险与合规要求。相关制度将于本系列第三篇文章中专题分析。
（作者：杨青 周婧媛 吕睿鑫 李慕乔 胡明明）
