随着低空经济产业的快速发展，我国企业在国际市场中的出口活动日益频繁。然而，低空经济产品因其潜在的军民两用特性，往往受到严格的出口管制和国际制裁约束。本文从《中华人民共和国出口管制法》（以下简称《出口管制法》）及《中华人民共和国两用物项出口管制条例》（以下简称《两用物项出口管制条例》）、美国商务部工业与安全局（BIS）的《出口管理条例》（EAR）以及美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）的制裁措施三个方面，简单介绍我国低空经济企业在出口过程中需重点关注的合规要求和潜在风险。
1 我国出口管制规定
我国低空经济企业如涉及向境外出口低空经济产业链的相关产品，应当确保其出口行为符合我国现行有关出口管制的规定。
2020年12月1日，《出口管制法》开始施行，对我国两用物项、军品、核以及其他与国家安全相关的货物、技术、服务等物项实施管制。
2024年1月1日，《两用物项和技术出口许可证管理目录》开始生效，将无人驾驶航空飞行器、导航雷达设备、成像传感器设备、遥测设备及相关技术列入受管制清单。2024年7月31日，中国商务部、海关总署、中央军委装备发展部共同发布《关于优化调整无人机出口管制措施的公告》，对无人机相关的出口管制进行特别调整。2024年12月1日，《两用物项出口管制条例》开始施行，规定：“本条例所称两用物项，是指既有民事用途，又有军事用途或者有助于提升军事潜力，特别是可以用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具的货物、技术和服务，包括相关的技术资料等数据。”
由上述规定可见，低空经济产业链是我国出口管制制度的重要关注对象。根据《两用物项出口管制条例》规定，任何中国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供属于两用物项的低空经济产品，包括以贸易性出口及对外赠送、展览、合作、援助和以其他方式进行的转移，都应当遵守《出口管制法》和《两用物项出口管制条例》。 ① 因此，低空经济企业应当注意识别其产品是否落入相关两用物项管制的范畴，以及是否应当申请两用物项出口许可。
此外，低空经济企业应特别注意：根据《两用物项出口管制条例》的规定，对于含有、集成或者混有原产于中国的特定两用物项在境外制造的两用物项，以及使用原产于中国的特定技术等两用物项在境外制造的两用物项，我国相关主管机关依然可以要求适用《两用物项出口管制条例》所规定的管制制度，相关企业应避免将上述两用物项管制制度简单理解为仅适用于在我国境内生产的两用物项。
2 美国商务部工业与安全局的出口管制
（一）BIS和EAR简介
我国低空经济企业在出口低空经济产品时，应当尤其关注美国商务部工业与安全局（Bureau of Industry and Security，以下简称BIS）根据美国出口管理条例（Export Administration Regulations，以下简称EAR）实施的出口管制，BIS的管制主要针对符合两用物项范畴的商品、软件和技术的出口、再出口和国内转让。
具体而言，BIS根据EAR管辖的物项范围包括 ② ：
1.所有在美国境内的物项，包括位于美国外贸区内的物项或从一个外国经过美国转运至另一个外国的物项；
2.所有美国原产物项，无论位于何地；
3.符合最低比例限制（de minimis levels）的外国制造物项，即如果一项外国制造物项包含受管制的美国原产物项，则该外国物项也会受到EAR的管辖。就具体的比例而言，可以分为0%（无最低比例限制）、10%和25%。举例而言，就军事商品或包含受控加密技术的物项，即使美国原产成分的比例为1%，也依然受EAR管辖；如果物项中含有美国原产物项的比例超过10%，且出口到EAR第740部分附录1的E:1或E:2国家的（如古巴、朝鲜等），则出口行为受EAR管辖。再比如，如果外国物项中美国原产成分的比例不超过25%，除非是出口到如古巴、伊朗等特定国家或落入其他受管制规定，则上述物项出口不受EAR管辖。 ③
举例而言，如果一家中国无人机企业生产的无人机使用了一款美国企业制造的通信芯片，该芯片价值为200元；该无人机还使用了一款美国企业研发的飞控软件，软件价值100元。上述无人机所含美国原产物项的价值为300元。如该无人机的总价值为2000元，则美国原产物项的总价值占该无人机总价值的比例超过10%；如该无人机拟出口到受限制国家中的古巴，则需要向BIS申请特别许可。
4.外国直接产品。根据EAR规定，“外国直接产品”主要包括某些由特定“技术”或“软件”直接生成的外国直接产品，以及由一整套工厂或任何主要组件生成的外国直接产品。 ④
EAR包括一个名为商业管制清单（Commerce Control List，以下简称CCL）的附表，具体列出了EAR的受控物项，并通过出口管制分类编号ECCN标明每种物项的具体管制要求。根据物项的技术参数和最终用途，某些物项在出口到受限制国家时，需要申请出口许可证；而出口到非限制国家，则可能无需申请。可以理解为EAR构建了美国出口管制的规则框架，CCL则提供了具体的受管制物项清单，用以判断特定商品是否受管控。
此外还需要注意的是：EAR除了对出口目的地国家进行管控限制外，还禁止未经许可将EAR管辖范围的物项出口用于EAR禁止的最终用户（End User）或被用于最终用途(End Use)。
最终用户是物项的直接使用人，而不是中间商或转售商。如果被列入EAR下的实体清单或其他相关禁止清单，即使该最终用户位于未受限制的目的地国家，向该最终用户出口的行为仍然受EAR管辖。
最终用途是指最终用户对物项的具体用途，即使最终用户不在EAR相关的任何清单上，但出口物项被用于EAR管控的用途，包括军事用途（研发、生产或维护）、扩散用途（核武器、导弹、生化武器等研发）或其他非法目的，则出口该物项的行为仍然受到EAR的管控。
举例而言，如果一家中国低空经济企业向一家新加坡企业出口一项产品，尽管新加坡并非EAR规定的受限制国家，但中国企业如发现对方或对方将产品所提供给的最终用户任何其一被列入了EAR的实体清单，则中国企业需要向BIS申请特别许可才能向该新加坡企业进行出口。而即使该新加坡企业并不在EAR的实体清单上，但该企业进口该产品的目的是为了制造某军事武器，则中国企业依然需要就其向该新加坡企业进行出口的行为向BIS申请许可。
（二）我国低空经济企业识别EAR风险的方式
结合前述EAR的规定，如果一家中国无人机企业在制造和出口的无人机中使用了来自美国的技术或零部件，可以采取以下方式来识别其是否受到美国出口管制的影响：
1.根据EAR的管辖范围，初步判断该产品的技术或零部件是否属于EAR的管制物项，如该无人机是否符合最低比例原则或是否属于外国直接产品。例如，如果该无人机包含美国原产物项的比例低于10%，且出口目的地国家并非受限制国家，出口对象企业并未被列入EAR的各类特殊主体清单且不存在其他管制事由，则该无人机出口行为可能无需向BIS申请出口许可证，反之则可能需要申请。
2.核查CCL清单，确定该产品在CCL清单中的ECCN编号。确定ECCN编号后，核查CCL清单的具体内容（例如控制理由、是否存在豁免等因素）。
3.核查出口目的地是否属于EAR规定的受控国家或地区。
4.核查进口方及其披露的最终用户是否被列入与EAR相关的任何清单，例如BIS的实体清单（Entity List）、被拒绝人员清单（Denied Persons List, DPL）、无法核实清单（Unverified List）等。鉴于与EAR管控的相关清单较多，在此不一一列举。
5.核查进口方的最终使用用途，例如是否进口用于军事、扩散或其他非法目的。
（三）我国低空经济企业不遵守EAR的风险
我国低空经济企业如未遵守EAR，可能会面临一系列不利后果，例如可能会被列入EAR的实体清单。中国企业一旦被列入实体清单，任何在EAR管辖范围内向该企业出口、转让、授权受控技术，都将需要获得BIS的特别许可，且大部分特别许可的申请政策为“推定拒绝”，即一旦被列入实体清单，一般很难通过特别许可的申请。如果中国企业较为依赖受到EAR管辖的物项，将会严重影响该企业的生产、销售和研发，可能需要被迫寻找其他的替代供应商，重新组建供应链。此外，违反EAR还可能受到BIS等机构的其他处罚，BIS还可以决定将案件移送由美国司法部进行刑事起诉。
3 美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）制裁
（一）OFAC简介
除了BIS的出口管制外，我国低空经济企业在出口中还应重点关注美国财政部海外资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control,以下简称OFAC）的制裁措施。OFAC成立于20世纪中期，最初主要针对二战时期的敌方资产进行管理和控制。如今，OFAC已发展为美国经济制裁政策的核心执行机构，其职能涵盖了冻结资产、限制贸易和金融交易等多种手段，以实现美国国家安全和外交政策目标。近年来，OFAC制裁的重要性日益凸显，美国政府试图通过OFAC的经济制裁阻断其目标对象获取资源和资金的渠道，从而改变其行为，进而影响目标国家的经济与政治决策。
（二）制裁对象
OFAC实施的制裁措施分为一级制裁（Primary Sanctions）和次级制裁（Secondary Sanctions）。一级制裁主要针对与美国有直接联系的主体，包括美国公民、永久居民、在美国注册的实体以及位于美国境内的个人或机构。这些制裁措施严格禁止这些主体与被列入OFAC制裁名单的国家、个人或实体进行任何形式的交易，涉及受制裁国家的商品出口、金融交易等行为均需事先获得OFAC的许可，否则将被视为违法。 ⑤ 次级制裁的适用范围更广，主要面向非美国主体（包括非美国公民、非美国公司）。次级制裁的实施不要求与美国直接关联，如果被认定与受制裁对象有交易或支持行为，例如提供金融服务或资源，仍可能面临美国政府的惩罚措施，这种制裁旨在通过威慑非美国主体，限制受制裁国家或实体获取外部资源，以实现美国的外交政策目标。 ⑥
（三）SDN清单
OFAC编制的特别指定国民与受限人员名单（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List,以下简称SDN清单）是OFAC实施经济和金融制裁的重要工具之一。该清单包括被认为威胁美国国家安全、外交政策或经济利益的个人、实体、船只等，覆盖范围涉及恐怖主义、毒品贩运、武器扩散以及违反国际制裁等行为。 ⑦ 一旦被列入SDN清单，与这些主体的资产、贸易或金融交易均会被视为违反美国法律。
SDN清单对全球的企业和个人都具有重要的法律和经济影响。OFAC规定，美国公民、实体以及任何涉及美元交易的国际机构均不得与SDN清单上的主体进行任何形式的交易，以此限制被列入清单的主体获取经济资源，扩大制裁效果。 ⑧
近年来，SDN清单更新极快，反映了OFAC制裁政策的灵活性和针对性。例如，2022年俄罗斯因其在乌克兰的军事行动而受到大规模制裁，多个俄罗斯实体和个人被迅速加入SDN清单。 ⑨ 因此，我国低空经济企业在开展国际贸易和合作时，需密切关注SDN清单的最新变化。
（四）我国低空经济企业面临的OFAC制裁风险
OFAC的制裁体系广泛覆盖低空经济涉及的芯片、通航、无人机、通信设备等领域，这些领域通常涉及敏感的战略资源和技术出口，更容易触发制裁风险。我国低空经济企业受到OFAC制裁的潜在风险包括直接风险和间接风险。其中，直接风险主要包括我国低空经济企业与受制裁国家或实体展开交易。例如，与俄罗斯航空航天部门从事“重大交易”的任何非美国企业或个人，都可能受到OFAC的经济制裁。 ⑩ 如果一家中国无人机制造企业向俄罗斯航空航天部门出口无人机，即可能被视为违反美国制裁法规而受到OFAC的制裁。
间接风险则更多来自供应链和合作伙伴的合规问题。OFAC的次级制裁扩大了美国制裁的适用范围，即便企业本身未直接与受制裁对象交易，但若其合作伙伴卷入制裁名单，相关企业仍可能因“帮助或支持”制裁对象的行为而受到处罚。 ⑪ 例如，如果一家中国无人机制造企业通过第三方出口无人机或零部件给受制裁国家的客户，同样也存在受到OFAC制裁的风险。
（五）规避或降低被OFAC制裁的风险
随着全球经济制裁环境的日益复杂以及中美关系的动荡，我国低空经济企业在国际市场中的活动应更加注重规避被OFAC制裁的风险。首先，建议低空经济企业应当在内部建立健全贸易合规管理体系，确保对所有交易对象进行充分的尽职调查，在交易前仔细甄别和筛查客户、供应商和合作伙伴是否在SDN清单或其他制裁相关的清单上，同时关注与受制裁国家的潜在交易风险，通过采用专业的制裁筛查工具，减少与受制裁对象发生交易的可能性。 ⑫ 其次，低空经济企业应加强对美国制裁法规的学习与适应，特别是涉及出口管制和金融交易的相关规定，任何涉及美元结算的交易都可能受到美国法律的管辖，因此我国低空经济企业在使用美元支付或融资时需格外谨慎。此外，内部合规培训也是降低制裁风险的重要手段。建议我国低空经济企业定期对员工进行内部制裁合规培训，确保其了解国内外关于产品管制规定的最新变化。
注 释
① 参见《中华人民共和国两用物项出口管制条例》第二条：
“本条例所称两用物项，是指既有民事用途，又有军事用途或者有助于提升军事潜力，特别是可以用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具的货物、技术和服务，包括相关的技术资料等数据。本条例所称出口管制，是指国家对从中华人民共和国境内向境外转移两用物项，以及中华人民共和国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供两用物项，包括两用物项的贸易性出口及对外赠送、展览、合作、援助和以其他方式进行的转移，采取禁止或者限制性措施。”
② 参见https://www.bis.gov/ear/title-15/subtitle-b/chapter-vii/subchapter-c/part-734/ss-7343-items-subject-ear
③ 参见https://www.bis.gov/ear/title-15/subtitle-b/chapter-vii/subchapter-c/part-734/ss-7344-de-minimis-us-content
④ 参见https://www.bis.gov/ear/title-15/subtitle-b/chapter-vii/subchapter-c/part-734/ss-7349-foreign-direct-product-fdp-rules
⑤ 参见FAQs: Sanctions Compliance," Office of Foreign Assets Control (OFAC), U.S. Department of the Treasury. Available at: https://ofac.treasury.gov/faqs
⑥ 参见Norton Rose Fulbright, "Overview of US Sanctions Laws and Regulations," June 2022. Available at: https://www.nortonrosefulbright.com
⑦ 参见"Specially Designated Nationals And Blocked Persons List (SDN)," Office of Foreign Assets Control, U.S. Department of the Treasury. Available at: https://ofac.treasury.gov/sdn-list
⑧ 参见FAQs: SDN and Blocked Persons List," Office of Foreign Assets Control (OFAC), U.S. Department of the Treasury. Available at: https://ofac.treasury.gov/faqs
⑨ 参见Sanctions Programs and Information," U.S. Department of the Treasury. Available at: https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/sanctions-programs-and-country-information
⑩ 参见"Executive Order 14024: Blocking Property With Respect to Specified Harmful Foreign Activities of the Government of the Russian Federation," U.S. Department of the Treasury. Available at: https://home.treasury.gov
⑪ 参见FAQs: Secondary Sanctions," Office of Foreign Assets Control (OFAC), U.S. Department of the Treasury. Available at: https://ofac.treasury.gov/faqs
⑫参见"Compliance Programs and Internal Controls," Office of Foreign Assets Control, U.S. Department of the Treasury. Available at: https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/compliance-and-enforcement
（作者：郑毅 王钰翔）
